La burocrazia
Non c’è Stato che possa fare a meno di una pubblica amministrazione (PA), ossia di uno stuolo di funzionari gerarchicamente ordinati, i quali, servendosi di appositi protocolli operativi, più o meno rigidamente formalizzati, interpretano il più fedelmente possibile la volontà del potere centrale (Re, Parlamento, Governo) e assicurano l’ordinato svolgimento della vita sociale dei cittadini alla luce di quella volontà (WEBER 1999). Nella misura in cui questa PA tende a creare un codice di norme e un gergo suoi propri, coi quali finisce per identificarsi, essa assume l’aspetto di un potere terzo, sganciato sia dalla classe dominante che l’ha prodotta sia dal popolo cui si rivolge e, in quanto potere autonomo, può ben essere chiamato «burocrazia» o potere dei funzionari. Con questa veste, la b. svolge funzioni di tramite fra i cittadini e il potere politico (ALBROW 1991: 591), e su questo non dovrebbero esserci dubbi.
Le questioni controverse sono almeno due. La prima è: quanto la b. serve ai cittadini e quanto al potere politico? La risposta a questo quesito è abbastanza scontata: dipende dal tipo di modello politico. In un governo autocratico ci aspettiamo che il potere burocratico sia sotto il pieno controllo del despota e asservito ai suoi personali interessi, mentre, in un governo popolare, crediamo che esso debba porsi al completo servizio dei cittadini. Fra questi due estremi si possono immaginare molteplici posizioni intermedie. La seconda questione concerne il grado di funzionalità ed economicità dell’apparato. Il quesito è: qual è il modo migliore di impiegare il potere burocratico indipendentemente dal modello politico che l’ha prodotto? In linea generale, si potrebbe dire che la migliore forma di b. è quella che coniuga la massima efficienza (dipendenti selezionati per effettive capacità, motivati, partecipativi, competenti, pagati per svolgere bene il loro lavoro, licenziati se non si impegnano) col minimo costo (a parità di servizi erogati), e, di converso, che la peggiore forma di b. è quella i cui dipendenti sono selezionati per raccomandazione o per logiche di partito, hanno il posto sicuro e sono pagati indipendentemente da come svolgono il loro lavoro. Nel primo caso, la b. sarà un bene indispensabile per il corretto funzionamento del modello politico e della società, nel secondo caso un problema.
In questa sede dobbiamo limitarci ad evidenziare le principali differenze fra un apparato burocratico DD e uno DR.
La burocrazia DD
La società DD si distingue non solo per la sua semplicità (pochi articoli costituzionali e poche norme di legge), ma anche perché è congegnata in modo da funzionare in modo semiautomatico, avvalendosi di procedure affidabili e trasparenti e soprattutto della più moderna tecnologia digitale e del denaro elettronico. Servono quindi pochi burocrati e il loro principale compito è quello di presiedere e sorvegliare il corretto funzionamento degli automatismi e di conferire il necessario apporto umano alla macchina. Da loro ci si aspetta che sappiamo guardare all’insieme delle cose e al di là della semplice procedura, badando soprattutto ai bisogni dei cittadini in carne ed ossa, ossia quel buon senso e quella componente elastica che derivano dalla profonda conoscenza dei problemi reali delle persone e che la macchina non possiede. Il burocrate dev’essere, pertanto, un funzionario molto preparato e in grado di assumersi importanti responsabilità.
Come tutti gli altri lavoratori, anche il burocrate viene selezionato fra gli iscritti ai relativi albi di categoria e assunto, previo contratto individuale, o come dipendente dalla comunità o come libero professionista. In ogni caso, i contratti sono impostati per obiettivi e per periodi limitati di tempo e possono essere rescissi alla scadenza o rimossi e rinegoziati per un numero indefinito di volte.
La b. si costituisce dal basso, a partire dalle istituzioni municipali, e si sviluppa articolandosi nei tre livelli successivi (regioni, stati, mondo), operando senza sovrapposizioni di ruolo, ma all’insegna del principio di sussidiarietà. Il lavoro di ciascun burocrate è controllato dalla rispettiva organizzazione di categoria (OC).
In un sistema DD il sindacato non serve, per tre ragioni. La prima è che, in un siffatto sistema, molte funzioni che oggi sono affidate ai CAF, come la dichiarazione dei redditi o il calcolo dell’ISE e dell’ISEE (indicatori della situazione economica), non sarebbero più necessarie o verrebbero affidate a strumenti meccanici digitalizzati. La seconda ragione è che gli interessi dei lavoratori vengono già tutelati indirettamente dalla CAPS e dalle OC (vedi parte V), attraverso il continuo miglioramento del sistema produttivo e di controllo della qualità dei prodotti, che è finalizzato a rendere i prodotti stessi sempre più competitivi nel libero mercato. La terza ragione è che il contratto lavorativo è individuale ed è curato dallo stesso lavoratore.
La burocrazia DR (il caso Italia)
La PA italiana è costituita da una componente centrale (i ministeri) e una locale (Regioni, Province e Comuni), cui vanno aggiunte le amministrazioni di enti nazionali, come l’Inps, e locali, come le camere di commercio. Dobbiamo aggiungere anche i sindacati, che hanno sezioni e sportelli (CAF, patronati) disseminati in tutto il paese, e una miriade di studi privati (commercialisti, amministrativisti, legali), che, tutti insieme, fungono da tramite fra i cittadini e la pubblica amministrazione, fra i lavoratori e lo Stato.
È proprio dal sindacato che vorrei partire in questa mia disamina sulla PA, perché vedo in esso un simbolo della b., oltre che una struttura onnipresente, assai vicina e familiare ai cittadini e, dunque, più facile da indagare e capire. Prima che nascesse il sindacato, ogni lavoratore doveva provvedere da sé sia a contrattare il salario e i termini del suo lavoro, sia a gestire le eventuali situazioni conflittuali e tutte le possibili evenienze quotidiane, come un infortunio, una malattia, un permesso, e così via. Il sindacato nasce ai tempi della rivoluzione industriale, sotto forma di associazioni operaie, che vengono costituite allo scopo di conferire agli operai stessi un elevato potere contrattuale nei confronti dell’imprenditore o dello Stato. Dopo essersi diffuso nel mondo occidentale nel corso del XIX secolo, il sindacato s’impone definitivamente nei primi decenni del XX secolo, opponendosi con successo all’individualismo borghese e liberale che emerge con la Rivoluzione francese e aprendo ad una logica di gruppo (CELLA 2004: 5). Da questo momento, ogni associazione sindacale rappresenta un’intera categoria di lavoratori e svolge “un grande ruolo di protezione del lavoro dal libero e incondizionato funzionamento del mercato” (CELLA 2004: 7). I sindacati possono “stipulare contratti collettivi di lavoro con efficacia obbligatoria per tutti gli appartenenti alle categorie alle quali il contratto si riferisce” (SCOGNAMIGLIO 2005: 37). Il loro principale strumento d’azione è la “contrattazione collettiva” (CELLA 2004: 61), la loro principale minaccia lo sciopero generale.
Le conquiste ottenute grazie alle lotte sindacali vanno a beneficio di tutti i membri di quella categoria, anche di coloro che non hanno voluto partecipare alla lotta e non hanno nemmeno pagato la quota associativa, i cosiddetti crumiri o free-riders. Ciò può contribuire a spiegare perché il tasso di sindacalizzazione, ossia la percentuale degli iscritti sul totale dei lavoratori attivi, in nessun caso raggiunge il cento per cento, ma, bene che vada supera l’80% (è il caso dei paesi scandinavi), mentre negli altri paesi varia dal 10% della Francia al 38% dell’Italia (dati al 1998, da Cella 2004). Inoltre, questo tasso tende a calare negli anni (per esempio, nel 1950, in Francia e in Italia, esso era rispettivamente del 30 e 45%), forse a causa dell’aumento dei costi per le lotte sindacali a fronte di una ridotta capacità contrattuale dei sindacati stessi.
In fondo, i sindacati somigliano ai partiti politici: anch’essi rappresentano gli interessi della categoria e hanno un quadro di dirigenti eletti a maggioranza. Del resto, l’ascesa del sindacato è avvenuta di pari passo con quella dei grandi partiti popolari. A differenza dei partiti, però, i sindacati hanno anche una forte somiglianza con la pubblica amministrazione, con la quale usano lo stesso linguaggio. Proprio a causa della funzione che svolgono, e cioè tutelare gli interessi di categorie di lavoratori, i sindacati si vengono a trovare in naturale sintonia con i partiti popolari di sinistra piuttosto che con quelli di destra. In effetti, essi sono visti dalla «destra» come fumo negli occhi e non desta alcuna meraviglia che personaggi, come Vittorio Feltri e Renato Brunetta (2007), parlano di “cattivo sindacato” e di “sindacato conservatore”, e vedono nel sindacato un “puro apparato di potere”, la causa di molti mali nel paese, un’organizzazione mangiasoldi, che si allea con la «sinistra» e avversa la «destra». Di fatto i sindacati non possono fare a meno di entrare nella sfera politica, se non altro per discutere con gli esponenti del governo su questioni che ineriscono il mondo del lavoro.
Da quando è nato, il sindacato ha portato avanti, spesso con successo, importanti battaglie in difesa dei diritti dei lavoratori, ma, col passare del tempo, specie dopo la caduta del partito comunista, esso va perdendo smalto e va declinando, mentre il suo apparato rimane imponente e consistenti i relativi costi, che gravano sulle casse dello Stato. I bilanci del sindacato si conoscono solo in parte: si va dai finanziamenti ai patronati da parte di Inps, Inpdap e Inail, per un totale di 355 milioni di euro, ai finanziamenti ai CAF (centri di assistenza fiscale) da parte dello Stato, dell’Inps e degli utenti, per un totale di 364 milioni di euro, dalle trattenute nella busta paga dei lavoratori, per un totale di 600 milioni di euro, alle quote associative dei pensionati, per un totale di 372 milioni di euro, cui bisogna aggiungere il costo dello Stato per i distacchi e i permessi sindacali, per un totale stimato intorno ai 200 milioni di euro (CALVELLI, CAZZOLA, SERVIDORI 2007). Il tutto ammonta, secondo quanto ci informa Stefano Livadiotti nel suo succulento libro di successo, L’altra casta (2008), a un miliardo e 854 milioni di euro, che il nostro paese spende per il sindacato, ossia per quell’organismo che possiamo definire l’alter ego della burocrazia di Stato.
Dopo questa doverosa digressione sul sindacato, possiamo ritornare alla PA. Stando ai dati riportati da Melis (1998: 60-7), nel nostro paese, i dipendenti pubblici sono passati da 1.083.934 (1948) a 1.417.529 (1963) a 2.274.602 (1983), e il loro numero è continuato a lievitare negli anni, tanto che, nel 2001, ha raggiunto le 3.423.000 unità, con un costo per lo Stato di 583 miliardi di euro, pari al 48% del Pil (CAMMELLI 2004: 11). Tra le principali cause che hanno contribuito a portare la spesa pubblica dal 10%, qual era all’inizio del XX secolo, al 48% di qualche anno fa, Cassese ricorda l’estensione dell’obbligo scolastico alla scuola media (1962), l’introduzione della pensione sociale (1974), l’istituzione del SSN (1978) e della Cassa integrazione (2000: 199), ma anche gli «sprechi», che sarebbero dovuti “al sistema di «governo spartitorio», alla debolezza ed inefficienza della burocrazia e alla mancata determinazione di standard di risultati” (CASSESE 2000; 199).
Ha ragione, dunque, Marco Cammelli quando definisce la PA italiana “mastodontica e sovradimensionata” (2004: 11). Tutti noi, infatti, possiamo costatare di essere circondati da una pletora di pubblici dipendenti che consumano un’enormità di risorse economiche, fornendo in cambio servizi di qualità non sempre corrispondente e, anzi, creando ai cittadini non pochi problemi legati a lentezza e inefficienza. Assunti secondo strategie di natura politica e con un contratto di lavoro collettivo, gli impiegati della PA vengono retribuiti in modo uguale e beneficiano in modo indiscriminato delle conquiste sindacali e dei premi a pioggia, che sono erogati periodicamente dai politici allo scopo di tenere alto il consenso; possono, inoltre, contare sulla sicurezza del posto e sulla mancanza di strumenti di valutazione obiettiva del loro lavoro. Il lassismo, la competenza limitata al ruolo specifico di ciascuno, l’incapacità di valutare i problemi nella loro interezza e di sapere scorgere le reali esigenze dei cittadini che si celano dietro le scartoffie, la rigidità formale a cui sono tenuti, che li rende praticamente irresponsabili, scarsamente motivati, svogliati, assenti, tutto ciò fa ormai parte del corredo della personalità del burocrate e ne descrive il cliché. Non per niente, come osserva Mises, “I termini burocrate, burocratico e burocrazia sono chiaramente offensivi” (1991: 15).
In effetti, la b. DR merita la sua cattiva fama, perché si regge più sul principio del clientelismo che su quello dell’efficienza. Infatti, se è vero che i funzionari amministrativi sono apparentemente scelti in base a concorsi e progrediscono secondo il merito, è anche vero che “i vertici amministrativi sono nominati dal governo, e sono ministri che decidono, in ultima istanza, sulle carriere dei dipendenti. Vi è poi un vasto settore pubblico, economico e non, composto di enti i cui amministratori sono nominati dal governo” (CASSESE 1995: 74). In teoria, il potere amministrativo dovrebbe essere separato dalla politica e sottomesso unicamente alla legge. In pratica, esso dipende dai leader di partito, che se ne servono per «sistemare» i propri amici e sostenitori più fedeli, oltre che per distribuire favori di tipo strategico, ossia, in ultima analisi, per rinforzare il proprio partito e la propria posizione al suo interno.
I leader politici avrebbero difficoltà a fare i loro giochi se l’apparato burocratico fosse semplice, snello e trasparente, mentre i loro spazi di manovra aumentano con l’aumentare della complessità del sistema. Perciò, ogni anno vengono create leggi nuove, che, immancabilmente, assegnano diritti ad alcuni con esclusioni di altri, stabiliscono i requisiti per avere un beneficio, insieme ai relativi termini e procedure, che solo pochi conoscono. Chi non vuole essere tagliato fuori da un diritto o evitare una penalità deve rivolgersi a gente del mestiere, ossia ad un sindacato, ad un commercialista, o ad un funzionario di partito, per essere aggiornato sulle novità e su cosa sia più o meno conveniente per lui in quel preciso momento. Così, i più intraprendenti ottengono i benefici previsti dalla legge, mentre i più distratti rischiano di rimanere tagliati fuori. Da questa logica, si radica nella gente la convinzione che, se si vuole ottenere qualcosa, bisogna sapersi arrangiare, cioè imparare a districarsi in un mondo oscuro e intricato. In sostanza, occorre sapere a chi tirare la giacchetta, se non si vogliono perdere le occasioni che le leggi, di volta in volta, offrono. Fino ad un certo limite però una b. mastodontica e complessa può fare il gioco dei politici senza essere letale per i cittadini, per i politici e per il sistema. Oltre questo limite, infatti, essa rischia di non funzionare più, diventando autodistruttiva e travolgendo ogni cosa.
Da un esercito di tre milioni e mezzo di pubblici dipendenti, che divorano quasi la metà del Pil, ci si aspetterebbe che almeno erogassero direttamente l’intero pacchetto dei servizi pubblici, compresi quelli ad elevato contenuto tecnologico, e così è stato infatti fino a poco tempo fa. Negli ultimi anni invece, stiamo assistendo ad una “tendenza alle privatizzazioni locali” (AMATUCCI 2002: 15), che, in virtù del cosiddetto project finance, vede la PA “non più come unico soggetto produttore ed erogatore dei servizi pubblici, bensì anche e soprattutto in veste di regolatore dei servizi” (AMATUCCI 2002: 19). A queste condizioni, non ci vuole una grande intelligenza per capire che c’è un aggravio di costi per i cittadini, il quale si traduce in una maggiore imposizione fiscale o, quanto meno, in una inalterata imposizione fiscale, che si riverbera negativamente sui consumi e mette in crisi l’apparato produttivo, finendo per penalizzare la stessa classe politica, che rischia di essere travolta dalla perdita di consenso.
È con questi occhiali che dobbiamo leggere l’attuale stato della politica italiana, che si rivela incapace non solo di stimolare i consumi e favorire la crescita economica, ma anche di arginare il fenomeno della povertà e dell’emarginazione sociale e di opporsi al lento e triste declino del paese. Una classe politica responsabile, che volesse imboccare la strada virtuosa della rinascita, dovrebbe cominciare proprio da qui, da una profonda riforma della PA, tagliandone tutti i rami secchi ed elevandone la qualità.
Non posso chiudere questo argomento senza fare un cenno alla lodevole politica del ministro Renato Brunetta, che, sia nei modi che nei contenuti, ha assunto le sembianze di una crociata bandita allo scopo di riportare un decoro e un’etica in un settore dove queste virtù civili sembrano ormai irrimediabilmente perdute. Concretamente, il ministro da un lato ha dichiarato guerra all’assenteismo, dall’altro lato ha promesso punizioni agli inetti e premi ai più meritevoli. Cosa si potrebbe desiderare di più da un rappresentante politico? E come si fa a non votare un ministro che porta avanti battaglie così nobili? In effetti, Renato Brunetta sta tentando un’impresa davvero memorabile, ma poiché, come cercherò di dimostrate più avanti, quest’impresa (se non interverranno altri fattori, che per il momento non si intravedono nemmeno) è votata a sicuro insuccesso, allora i casi sono due: o il ministro fa demagogia oppure dobbiamo dubitare della sua saggezza politica.
Cominciamo dall’assenteismo. L’assenteismo è un problema, certo, ma non l’unico e nemmeno il maggiore. La b., infatti, è afflitta da patologiche disfunzioni, che affondano le loro radici in tempi non recenti e riconoscono cause di natura politica, che sono a monte e spiegano, almeno in parte, il fenomeno dell’assenteismo, che è dunque una conseguenza e non una causa prima. Un’importante causa politica di disfunzione consiste nelle assunzioni selvagge, fatte con logica clientelare e in assenza di una valida legge che renda possibile il licenziamento o la mobilità del personale in esubero. Immaginiamo un ufficio qualsiasi, dove venti impiegati eroghino un servizio che potrebbe essere svolto altrettanto bene da dieci persone, e supponiamo che, per effetto della «crociata» Brunetta, in questo ufficio l’assenteismo passi dal 50% allo zero per cento. Cosa ci ha guadagnato il paese? Nulla. Anzi, forse ci ha perso, per due semplici ragioni. La prima, è che controllare gli assenti implica un costo per la collettività, che non è bilanciato, nei casi in questioni, da vantaggi per la stessa collettività. La seconda ragione è che costringere venti persone a fare un lavoro di dieci persone non è né razionale, né vantaggioso, e nemmeno dignitoso per gli stessi lavoratori. Meglio sarebbe risolvere prima il problema dell’esubero, e poi avviare i controlli antiassenteismo.
Un’altra importante causa politica di disfunzione consiste nell’eccessiva produzione di leggi, circolari e disposizioni che, oltre a riempire gli uffici di carte, costringono gli impiegati ad un faticosissimo lavoro di aggiornamento e di interpretazione e aumentano il fabbisogno di personale sempre più esperto e di nuovi uffici, mentre destinano all’obsolescenza altri uffici. Ora, poiché la legge, giustamente, tutela il lavoro e rende problematico il licenziamento, spesso avviene che quell’ufficio ormai inutile rimanga aperto e i dipendenti che vi lavorano continuino a timbrare il cartellino e a percepire lo stipendio. Ridurre il numero delle leggi e delle disposizioni e chiudere gli uffici che non servono costituiscono altrettante misure prioritarie, che dovrebbero essere adottate in una politica seria e di ampio respiro prima di avviare una lotta contro l’assenteismo.
Passiamo ora al secondo aspetto della «crociata» Brunetta: punire gli inetti e premiare i meritevoli. Questo sarebbe davvero l’obiettivo numero uno per un paese serio, il traguardo più ambizioso che si possa immaginare per un uomo politico che abbia a cuore il bene comune, perché non è accettabile, sia sotto il profilo etico che sotto quello economico, che lo stipendio sia uguale per tutti e i premi cadano a pioggia su un’intera categoria di lavoratori. Le intenzioni del ministro Brunetta sono perciò ammirevoli, se non fosse per il fatto che queste ambiziose intenzioni possono produrre i benefici sperati solo se si dispone di un metodo valido e oggettivo di valutazione della quantità e qualità produttiva di ogni singolo lavoratore. Ora, per quanto ne so, un tale metodo non esiste, e nemmeno è allo studio. L’unica possibilità che abbiamo è quella di misurare la resa quantitativa di un lavoratore, ma non la resa quantitativa e qualitativa insieme, che sarebbe poi l’unica valutazione valido. Concludo affermando che, in mancanza di un metodo di valutazione serio, non è possibile usare bastone e carota se non in modo arbitrario e soggettivo, una volta si diceva padronale. La mancanza dello strumento fa sì che il «superiore» possa erogare punizioni ai suoi subordinati, che gli sono antipatici o si comportano in modo poco ossequioso, e premi a quanti gli sono simpatici, docili e condiscendenti. Poco alla volta gli uffici diventerebbero piccole sfere di potere abilmente manovrate da astuti e boriosi capetti circondati da collaboratori servili, ma ciò, se è la regola in un regime autocratico, non può essere tollerato in nessuna democrazia.