35. Una Teoria della DD - Uno Stato DR: l’Italia

Uno Stato DR: l’Italia
In Italia i primi germi della DR penetrano, a partire dalla seconda metà del XIX secolo, in Piemonte, dove, al momento dell’unificazione del Regno, è riconosciuto il diritto di voto ai cittadini maschi possidenti con almeno 25 anni di età e che abbiano versato almeno 40 lire annue di imposte dirette. A partire da questo momento, il suffragio verrà esteso per gradi, grazie soprattutto alle lotte dei movimenti di sinistra, nel periodo che sta a cavallo fra XIX e XX secolo.
Il suffragio ristretto su base censitaria mostra ben presto limiti vistosi, primo fra i quali il fatto di prestarsi alla compravendita dei voti e favorire lo strapotere della plutocrazia. “I deputati compravano gli elettori e il potere comprava i deputati, è stato detto” (CANFORA 2006: 100). Per contrastare l’eccessiva concentrazione del potere, si va diffondendo l’esigenza di un suffragio universale, ma gli oligarchi, temendo di dover subire quello che Nietzsche chiama il “dominio degli uomini inferiori” (1994: 470), rimangono fedeli al suffragio ristretto, che è “di per sé lo strumento canonico per realizzare il «sistema misto»: un po’ di democrazia e molto di oligarchia” (CANFORA 2006: 315), un compromesso fra la domanda di democrazia, che viene soprattutto dalla media-piccola borghesia, e la ferma determinazione dei ceti medio-alti di conservare le differenze di classe. Il popolo però non demorde e ottiene, prima l’allargamento del suffragio ristretto (nel 1882 il limite d’età viene abbassato a 21 anni, ma si esige che l’elettore sia alfabetizzato e lo provi davanti a un notaio), poi la sua estensione a tutti i cittadini di sesso maschile, anche non possidenti (nel 1912, ad opera di Giolitti), e infine il suo godimento universale, esteso anche alle donne (1946).
Il modello di democrazia del dopoguerra è di tipo consociativo-proporzionale (tanti partiti, di per sé minoritari, si accordano per formare un governo di maggioranza) e non è sotto il diretto controllo del popolo, ma dei partiti, che si accordano, ad elezioni avvenute, per costituire il governo. “Il tratto basilare della scelta elettorale nelle democrazie consociative (che adottano necessariamente il sistema elettorale proporzionale) –scrive Sergio Fabbrini– è il seguente: il voto è per il partito prima che per il governo” (1997: 124). Questo sistema produce una certa instabilità dei governi, un accentuato pluripartitismo, insieme alla tendenza all’inefficienza e alla corruzione, ragion per cui, nel 1993, si ritiene di doverlo abbandonare a favore di un modello bipolare-maggioritario, che assegna i voti a due schieramenti (o partiti, o poli) precostituiti, in modo che uno dei due diventi «maggioranza» e vada al governo, mentre l’altro costituisca l’«opposizione». Almeno in teoria, i frutti del loro confronto dovrebbero andare tutti a vantaggio degli elettori, che giocano la parte del «terzo gode».
In realtà, la legge elettorale del 1993 (chiamata Mattarellum dal nome del suo principale proponente, il democristiano Sergio Mattarella) non prefigura un sistema maggioritario puro, i cui limiti, come quelli della scarsa democraticità e della scarsa rappresentatività, sono tali da configurare uno strapotere di una minoranza e l’esclusione della maggioranza. Si decide dunque di votare un sistema elettorale misto a prevalenza (75%) maggioritario (GUARNIERI 2006: 72-3), che mitiga gli effetti indesiderati del maggioritario puro, ma non li elimina. Così, come nota Sabino Cassese, avviene che “La maggioranza degli elettori può essere diversa dalla maggioranza degli eletti in virtù di un artificio legale che attribuisce anche a una minoranza di elettori il potere di governare” (1995: 34). Insomma, anche la regola parzialmente maggioritaria presenta importanti limiti sotto l’aspetto democratico, talché “assicura a una minoranza elettorale una maggioranza legislativa; una minoranza di votanti conquista una maggioranza di seggi e tutti i poteri di decisione” (CASSESE 1995: 39). “Si sommano –prosegue Cassese– gli effetti di due paradossi, che, espressi in forma numerica, possono presentarsi così: 35=51, 51=100, dunque 35=100” (1995: 39). In altri termini, un terzo dell’elettorato potrebbe assumere la totalità del potere!
Il sistema proporzionale è parzialmente ripristinato dal governo Berlusconi (2005), che prevede soglie di sbarramento variabili e un premio di maggioranza alla coalizione che ottiene più voti a livello nazionale, almeno per quel che concerne la Camera. Per il Senato, invece, sono previsti premi di maggioranza regionali (GUARNIERI 2006: 107-9). Questo passare da un sistema all’altro rivela che nessun sistema elettorale è pienamente convincente. Infatti, il sistema proporzionale è più rappresentativo, ma tende all’instabilità e favorisce il fenomeno della corruzione, quello maggioritario ha lo svantaggio di non rappresentare adeguatamente le minoranze, ma il vantaggio di essere più stabile. I sistemi «misti» presentano vantaggi e limiti dell’uno e dell’altro, senza essere chiaramente superiori (CHIARAMONTE 2005: 237-46). Insomma, non si conosce una formula DR ottimale.
L’Italia di oggi è un tipico Stato-nazione a democrazia rappresentativa, ovvero una repubblica parlamentare con sistema bicamerale «perfetto», cioè avente una Camera ed un Senato dotati di identici poteri, e con un sistema elettorale di tipo misto, cioè maggioritario con quota proporzionale al 25%. Il Presidente della repubblica, oltre a rappresentare l’unità nazionale, ha il potere di nominare il premier, di sciogliere anticipatamente le Camere, di promulgare le leggi votate dal parlamento e altro ancora. Il Parlamento, che è composto da 630 deputati e 315 senatori, esercita il potere legislativo. La Corte Costituzionale, che è composta da 15 giudici nominati per un terzo dal Presidente della repubblica, per un terzo dal parlamento e per un terzo dalle supreme magistrature amministrative, giudica la costituzionalità delle leggi e la correttezza dei rapporti fra Stato e Regioni.
La Costituzione riconosce ai cittadini il diritto di organizzarsi in partiti politici (art. 49), che costituiscono veri e propri centri nevralgici della Repubblica, e in tre livelli di enti locali, Regioni, Province e Comuni (art. 114), ciascuno dei quali ha proprie funzioni, che vengono assolte da appositi organi deliberativi (Consigli) ed esecutivi (Giunte), e un rappresentante apicale (Presidente della Giunta regionale, Presidente della Giunta provinciale, Sindaco del comune). A partire dal 1999, i Presidenti regionali e provinciali vengono eletti direttamente dai cittadini locali e, pertanto, acquistano autorità propria. Inoltre, grazie alla riforma costituzionale del 2001, le Regioni sono investite di potestà legislativa e svolgono un ruolo sempre più importante, insieme a quello dei Comuni, mentre le Province rimangono un po’in ombra.
L’Italia è composta da 20 regioni, 103 province, 8100 comuni, 355 comunità montane, 10 città metropolitane, 146 unioni di comuni, 4000 consorzi, 800 aziende speciali e 300 società di capitali a partecipazione pubblica sociale (VESPERINI 2004: 5). In questa sede, non è il caso di approfondire la descrizione dell’organizzazione politica del nostro paese, almeno per quel che riguarda le Regioni e le Province. Credo invece che valga la pena di soffermarci brevemente sulla struttura organizzativa comunale, che è quella più lontana dai vertici politici e più vicina ai cittadini e, come tale, più interessante in un discorso centrato sulla democrazia.
Il comune è un ente territoriale polivalente, le cui funzioni vanno dai piani di regolazione edilizia al sistema viario, dall’illuminazione ai parcheggi, dal trasporto ai rifiuti, dagli asili nido ai negozi, dalle farmacie alla distribuzione dell’acqua, dalle fognature ai cimiteri, e altro ancora, tanto da poter affermare che “tutta la nostra vita si svolge quotidianamente in modi e in un contesto profondamente segnati dalla presenza e dall’azione dei comuni” (VANDELLI 2000: 61). In un sistema veramente democratico ci si aspetterebbe che la politica orbitasse intorno al comune, che è la vera patria del cittadino, e invece non si può non constatare che essa orbita intorno alle istituzioni centrali (partiti, parlamento, ministeri). Ai comuni non è riconosciuto il ruolo di primo piano che essi meriterebbero.
Inoltre, la distribuzione dei comuni italiani non è pensata in funzione del cittadino e della democrazia, ma segue altre logiche. Infatti, un comune troppo piccolo non offre al cittadino sufficienti stimoli per la sua formazione personale, mentre un comune troppo grande è ridondante, va al di là degli effettivi bisogni della persona, non è a misura d’uomo, tanto che deve necessariamente frammentarsi in tanti sobborghi, che sono diversi per composizione sociale e per ricchezza e mal definiti. I comuni più adatti alla promozione dell’individuo e alla sua partecipazione democratica sono quelli compresi fra 5 e 15 mila abitanti, ma essi costituiscono una minoranza nel nostro paese e ospitano solo il 23% della popolazione totale. La maggior parte dei comuni (circa 4700 su 8100) hanno meno di 3000 abitanti, mentre la maggior parte della popolazione (57%) è concentrata nei 640 comuni con oltre 15 mila abitanti (in RUFFINI 2000: 78-9). Ne consegue che solo il 20% della popolazione vive in comuni compresi fra 5 e 15 mila abitanti, e ciò non favorisce l’affermazione della democrazia.
La DD è ostacolata anche dalla legislazione vigente. Infatti, anche se in teoria, grazie alla legge 142 del ‘90, il comune potrebbe godere di una relativa autonomia e potrebbe avvalersi di forme di autogoverno (in particolare, i referendum, che non sono soltanto consultivi, ma anche decisionali, abrogativi, sospensivi e approvativi), in realtà, essendo inserito in un “sistema basato sul dominio assoluto dei partiti” (VANDELLI 2000: 39), esso è amministrato dai rappresentanti dei cittadini, che sono sotto il controllo dei partiti e quasi mai ricorrono a forme di DD. Piuttosto che essere le agorà dei cittadini, i nostri comuni sono campi di battaglia dei partiti, strutturati più secondo logiche di potere che per esigenze di democrazia. È per questo che essi vengono trascurati dalla politica. L’ultima batosta che hanno dovuto subire, l’abolizione dell’ICI, non ha fato altro che aggravare il loro stato di sofferenza, che è cronico, tant’è vero che ancora 14 anni fa Giulio Tremonti e Giuseppe Vitaletti avvertivano l’esigenza di “ridisegnare e riqualificare i Comuni” (2004: 69). Ad essere penalizzati sono soprattutto i piccoli comuni, i quali ospitano una minoranza della popolazione e hanno, pertanto, un minor peso politico. “I piccoli comuni sono uno dei tanti paradossi italiani, costituiscono l’ossatura delle autonomie locali, hanno funzioni amministrative importanti, sono cruciali per il processo di decentramento amministrativo, ma non sono quasi mai oggetto di organiche politiche di sviluppo” (RUFFINI 2000: 13).
Come sono organizzati i comuni? La legge 81 del ‘93 prevede l’elezione diretta del Sindaco (al candidato eletto viene assegnato il 60% dei seggi), ma per non più di due mandati. Il sindaco, che, proprio a causa dell’elezione diretta, costituisce “la figura dotata del grado più elevato di legittimazione e di rappresentatività” (VANDELLI 2000: 118), gode di importanti prerogative, come quella di nominare gli assessori, il segretario comunale, i responsabili degli uffici e dei servizi, e anche il vicesindaco. Sindaco e assessori formano la Giunta, alla quale compete il potere esecutivo. Nei comuni con oltre 15 mila abitanti, il Consiglio viene eletto congiuntamente al sindaco ed è separato dalla giunta. Esso è un organo di indirizzo e controllo politico-amministrativo, approva statuti e regolamenti, piani regolatori e bilanci, convenzioni con altri enti locali, modalità di gestione dei servizi, ordinamento dei tributi, e altro ancora. La Giunta avanza proposte al consiglio, del quale attua gli indirizzi generali e al quale riferisce annualmente sul proprio operato. Sindaco e Consiglio costituiscono i due poli del potere politico comunale: il Consiglio può votare la sfiducia del Sindaco, facendolo decadere, mentre il Sindaco può dimettersi, determinando lo scioglimento del Consiglio e l’avvio ad elezioni anticipate per entrambi. Una figura nuova (e facoltativa) è quella del Direttore generale (o city manager), che viene assunto dall’esterno con contratto a tempo determinato e gli si affida la gestione amministrativa del comune.
La cosa che più mi preme di sottolineare è la mancanza, nel comune, di aree di aggregazione, di luoghi pubblici attrezzati, dove i cittadini possano riunirsi e discutere l’ordine del giorno, ma anche deliberare insieme alla Giunta, insomma, partecipare all’amministrazione della propria comunità. Mancano i luoghi d’incontro, manca l’agorà. Ora, se manca la pubblica discussione, viene anche a mancare la forza vitale del popolo e la voce del cittadino, il quale, per conseguenza, finisce per perdere la coscienza di questo suo diritto e si estranea dalla politica. Abituato com’è a svolgere il ruolo di Pinocchio, il cittadino rinuncia ad esprimersi, perché non sa cosa dire o cosa proporre, mentre, dal canto loro, i rappresentanti si guardano bene dall’elevare le condizioni spirituali dei loro elettori, per il timore di realizzare un unico livello di cittadinanza e perdere così i propri privilegi. Alla fine, quella che si determina e si consolida è una struttura gerarchico-piramidale, dove ciò che conta sono i nodi del potere, ossia i Comuni, le Province, le Regioni e il Governo Centrale, mentre il valore del Cittadino è solo di facciata.