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Democrazia diretta

Ovvero: Per la Costituzione vivente

Bruno Frey, Alois Stutzer
Institute of Empirical Research in Economics Working Papers No. 167, September 2003

Traduzione di Luca Zampetti©

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1. Introduzione

La proposta di Trattato Costituzionale Europeo elaborata dalla Convenzione nel giugno 2003 ha colto un'occasione irripetibile per scrivere una costituzione per questo secolo e per quelli a venire Essa ha rappresentato una rara opportunità per disegnare la costituzione di una delle entità politiche più importanti al mondo. È improbabile che nel futuro prossimo possano essere scritte regole dalla rilevanza fondamentale come questa. La Convenzione ovviamente non è potuta partire da zero, nessuna assemblea costituente lo può mai fare. Nell'Unione Europea ci sono vari trattati precedenti, come quelli di Maastricht, di Nizza e di Amsterdam e il trattato fondativo di Roma del 1956, di occorreva tenere conto. Tuttavia l'entrata di 10 nuovi paesi nell'Unione nel 2004 e l'imminenza dell'entrata di nuovi membri avrebbe doovuto consentire alla Convenzione di elaborare regole che avessero aperto un nuovo sentiero di sviluppo per il futuro dell'Unione Europea.

Quest'opportunità è stata sprecata.. La Convenzione ha inteso il proprio compito in modo diverso, quasi come un esercizio in materia di compromessi. Bisogna ammettere che il compito da assolvere non era facile. Bisognava ottenere il sostegno di quindici Stati Membri dell'Unione e della qunidicina che si sarebbero aggiunti nel 2004 o nel prossimo futuro. Non è un compito da poco, tenuto conto che i trenta stati sono notevolmente diversi tra loro. Più rilevante è tuttavia che ci sono due interpretazioni dell'Unione Europea che si scontrano tra loro. La prima interpreta l'impresa europea essenzialmente come un fatto economico. L'Unione Europea è concepita come una garanzia di libero scambio in termini di beni, di servizi, lavoro e di capitali. Ogni intervezionismo politico deve essere volto a mantenere aperte le frontiere, a prevenire le distorsioni del commercio internazionale attraverso sovvenzioni e altri interventi atti a distorcere i prezzi relativi. La seconda vede nell'impresa europea uno scopo politico. L'Europa deve andare nella direzione di un'unione sempre più intensa (come soleva dire l'ex presidente della Commissione Jacques Delors) e trasformarsi in qualcosa come gli 'Stati Uniti d'Europa'.

Pur ammettendo la necessità di un compromesso, fin da oggi si dovrebbe pensate a come fare sviluppare la Costituzione Europea in futuro, cioè porsi il problema dell'emendamento della costituzione europea. Questo è l'aspetto principale su cui si concentra il presente articolo.

Noi partiamo dall'analisi dei vari interessi che concorrono al controllo dello stato, inlcuso il potere di cambiarne la legge fondamentale. Quindi passiamo a valutare dal punto di vista comparato referendum e iniziative popolari come meccanismi per il cambiamento istituzionale. Lo standard a cui ci riferiamo è un sistema democratico puramente rappresentativo (che predomina nella maggior parte degli stati), in cui i parlamenti decidono su questioni costituzionali come i diritti individuali, la natura delle decisioni democratiche e il rapporto con lo scambio di mercato, l'organizzazione del potere giudiziario e la struttura federale del paese. Nella seconda sezione descriviamo in generale le modalità di decisione collettiva basate sulla democrazia diretta e dove queste sono state applicate. Nella terza sezione analizziamo gli effetti dell'intervento dei cittadini attraverso iniziative popolari e referendum. Ci concentriamo su tre aspetti principali: (i) le differenze indotte nella relazione tra principali e agenti che intercorre tra cittadini e politici quando i cittadini possono controllare la formazione dell'agenda politica attraverso iniziative popolari e quando possono richiedere referendum su nuove leggi; (ii) il processo decisionale stesso della democrazia diretta e, (iii), come proteggere la capacità di influire dei referendum contro il rischio di eccessiva centralizzazione dei processi di decisione politica. Nella quarta sezione presentiamo l'evidenza empirica a favore di queste analisi. La quinta sezione discute argomenti pro e contro la democrazia diretta. La sesta discute la problematica di come disegnare una costituzione che consenta la partecipazione diretta dei cittadini, in particolare nel contesto dell'Unione Europea. La settima sezione contiene osservazioni conclusive.

2. La democrazia diretta e la sua diffusione

Esistono molte concezioni diverse della democrazia diretta e anche vari modi di fraintendere la stessa. I due sensi in cui il termine democrazia diretta viene utilizzato nelle osservazioni che seguono sono di importanza cruciale .

2.1 Referendum e iniziative popolari come diritti in più

La democrazia diretta (o, più precisamente, la democrazia semi-diretta), non sostituisce il parlameno, il governo, i tribunali e tutte le altre caratteristiche delle democrazie rappresentative contemporanee. Piuttosto sposta il diritto di prendere delle decisioni definitive in direzione dei cittadini. L'estensione di questo diritto di partecipazione può variare, ma includerà sempre e in ogni caso quello della modifica della costituzione, normalmente per mezzo di referendum obbligatori. Referendum opzionali e iniziative popolari opzionali (che consentano ai cittadini di influire sull'agenda politica) richiedono un certo numero di firme dei cittadini prima che possano aver luogo.

Dal punto di vista storico si possono distinguere tre stadi di sviluppo della democrazia:

• La democrazia classica, che si è sviluppata ad Atene e in altre città stato greche. I diritti di partecipazione erano ristretti ai maschi liberi, quindi escludevano una vasta proporzione della popolazione e si estendevano solo all'area stessa della città. I principi democratici ancora oggi in uso hanno avuto origine da qui.

• La rivoluzione francese ha esteso la democrazia su una vaste aree geografiche. Il principio rappresentativo ha consentito di introdurre una partecipazione indiretta nella dimensione dei grandi stati nazionali.

• La democrazia (semi-)diretta ha combinato queste due forme di democrazia consentendo a tutti i cittadini il diritto di decidere direttamente su certe questioni. La forma estrema (classica) di far decidere ai cittadini tutto non viene più praticata da nessuna parte e il numero di questioni su cui si consente ai cittadini di partecipare varia notevolmente da paese a paese.

Dal 1990 al 2000 si contano 405 referendum popolari a livello nazionale (cfr. Gross e Kaufmann 2002, Butler e Ranney 1994). Più della metà, 248 di essi, hanno avuto luogo in Europa (e a loro volta la metà di questi in Svizzera). In America se ne contano 78, in Africa 36, in Asia 26 e 16 in Oceania . Nel decennio dal 1980 al 1990 ci sono stati in tutto 129 referendum. Le questioni dell'integrazione Europea hanno condotto fino all'agosto 2002 a 30 referendum nazionali . C'è stato un gran numero di referendum popolari a livelli inferiori di governo. Nello stato tedesco della Baviera si contano più di 500 referendum dall'adozione di questo istituto. In Svizzera si contano migliaia di referendum lungo tutti i livelli di governo: locale, cantonale e federale.

La maggior parte delle democrazie non consente all'elettorato di prendere direttamente decisioni su questioni importanti. Da nessuna parte, eccetto che in Svizzera e in Liechtenstein, l'istituto del referendum viene utilizzato sistematicamente a livello nazionale. Negli USA non esistono referendum a livello federale, anche se sono frequenti in certi stati come la California e l'Oregon. Molte decisioni che influenzano in modo decisivo il futuro di un paese per decenni non vengono sottoposte a referendum popolare. Un esempio illuminante è quello tedesco. I cittadini tedeschi per esempio non hanno avuto nessuna possibilità di influire sulle modalità di integrazione dell'ex RDT o sull'adozione dell'euro al posto del marco. In molti casi decisioni di democrazia diretta non vengono tenute in seria considerazione dai politici al potere. Un esempio illuminante è il voto degli Irlandesi sul Trattato di Nizza. I cittadini nel giugno 2001 lo hanno respinto. Prima del secondo voto dell'agosto 2002 i politici dell'Unione Europea dissero che sarebbero andati avanti con il programma del Trattato indipendentemente dall'esito del voto referendario (benchè a livello europeo di solito sia richiesta l'unanimità).

2.2 Referendum e altre forme di consultazione dei cittadini

Il referendum è un diritto costituzionalmente garantito. I governi e i parlamenti di solito sono obbligati a rispettare le decisioni referendarie, non hanno il diritto di richiedere l'opinione dei cittadini solamente quando fa loro comodo. In questo modo i referendum si distinguono dai plebisciti, con cui dei governi di solito legittimano ex post decisioni politiche già prese. Con i plebisciti ai cittadini non viene consentito di esprimersi in modo decisivo, ma solo di sostenere o di non sostenere il governo. I referendum sono anche sostanzialmente diversi da sondaggi di opinione, che rappresentano l'opinione dei cittadini in un dato momento, ma che non sono affatto vincolanti per un governo: un governo può decidere di tenerne conto oppure di ignorarli. Per contro, una volta che i cittadini hanno preso una decisione in un referendum, la costituzione obbliga il governo ad attuare la decisione politica presa.

3. Il funzionamento del processo di democrazia diretta

3.1 Contro il cartello dei politici la democrazia diretta

Politici contro elettori
Le persone che agiscono dentro le strettoie di un sistema politico hanno incentivi a sfruttarle a proprio vantaggio. I politici non sono 'cattivi' o peggio di altre persone, tendono solamente a fare i propri interessi, come chiunque. I propri interessi li coltivano aumentando la propria ricchezza, ma anche il proprio prestigio e riconoscimento.

In democrazia i politici dispongono di tre metodi principali per acquisire vantaggi a spese dei cittadini, ovvero sfruttando il popolo in generale:

(a) I politici possono prendere decisioni di cui essi sanno che deviano dalle preferenze dei propri elettori. Ciò può accedere perchè essi perseguono fini ideologici propri, perchè da ciò essi possono ottenere vantaggi materiali o immateriali, oppure perchè dispongono di informazioni insufficienti. Ad esempio i politici preferiscono intervenire direttamente nell'economia invece di servirsi del sistema dei prezzi, in quanto le regolamentazioni in genere consentono loro di creare e di appropriarsi di rendite di mercato più grandi.

(b) I politici si possono assicurare privilegi personali eccessivi in forma di redditi diretti per sè stessi o per i propri partiti, pensioni e benefici come abitazioni o automobili.

(c) Lo sfruttamento dei cittadini può assumere la forma della corruzione, ovvero il pagamento diretto per servizi speciali resi a certi elettori invece che ad altri.

Normalmente i politici hanno interesse a proteggere e a espandere questi tipi di rendite il più possibile. Ciò significa che essi hanno un incentivo a formare un cartello che controlla gli ordinari cittadini. C'è un problema di escludibilità derivante da beni pubblici: singoli politici hanno un incentivo a rompere il cartello, se in ciò possono venire sanzionati positivamente dall'elettorato. Questo tipo di azioni può essere osservata regolarmente in tutte le democrazie, ma di solito non ha conseguenze pesanti sul cartello dei politici. In molti paesi i politici costituiscono un gruppo omogeneo di persone che si distinguono nettamente dal resto della popolazione. I loro contatti più importanti sono con i membri del gruppo stesso. La disapprovazione dei pochi che osano uscire dal cartello si fa sentire in modo intenso e importa notevoli costi. Il cartello è amministrato dai leader dei partiti, quindi, nella maggior parte dei casi e per la maggior parte del tempo il numero di coloro che rompono il cartello è esiguo, chi esce viene rapidamente sanzionato dagli altri membri del cartello, ad esempio restringendo le condizioni di accesso ai seggi parlamentari (in particolare in posizioni di commissioni parlamentari particolarmente influenti) o riducendo il sostegno economico dello stato ai loro partiti. Ogni singolo politico si sente svantaggiato a non far parte del cartello, in quanto i leader del suo partito dispongono di molti mezzi per controllarlo a loro convenienza, incluso a obbligarlo a dare le dimissioni.

Regole costituzionali contro il cartello dei politici
Tutti gli attori coinvolti, in particolare gli elettori, si rendono conto che esistono incentivi forti e onnipresenti alla formazione di cartelli da parte dei politici per sfruttare gli elettori. La risposta a questo sono varie norme costituzionali il cui obiettivo è tenere sotto controllo tali tendenze:

(a) Regole che proibiscono l'appropriazione di rendite eccessive da parte dei politici, tra le quali le più severe riguardano la corruzione. Naturalmente tali regole sono efficaci solo nella misura in cui non possono essere aggirate e se vengono imposte in modo conseguente. Sono inutili contro il primo tipo di sfruttamento di cui si parlava sopra, ovvero la deviazione sistematica dalle preferenze dei cittadini. Poichè i privilegi dei politici sono molto variagati e difficili da identificare (come ad esempio per quanto riguarda i loro trattamenti pensionistici), l'esperienza dimostra che la capacità dei politici di generare rendite per sè stessi può difficilmente essere tenuta sotto controllo. Per quanto riguarda la corruzione, solo i casi più evidenti vengono scoperti. Concludendo, tali norme hanno una certa efficacia, ma non sono in grado di prevenire lo sfruttamento dei cittadini da parte dei politici.

(b) La costituzione di tribunali speciali che abbiano la funzione specifica di prevenire lo sfruttamento dei cittadini da parte dei politici. Tutti i paesi democratici conoscono l'istituzione delle corti dei conti, ma è facile dimostrare che queste sono in grado di svolgere le loro funzioni solo in modo limitato. Esse sono tanto meno effettive quanto più dipendono dai politici che si suppone che da esse vengano controllati. A questo fine non cambierebbe molto se i giudici contabili fossero eletti direttamente e rispondessero ai parlamenti (invece che ai governi), in quanto il cartello dei politici si estende ugualmente dentro e fuori del governo. Anche le corti dei conti formalmente indipendenti da governi e da parlamenti hanno pochi incentivi e possibilità di tenere sotto controllo efficacemente le possibilità di sfruttamento dei cittadini da parte dei politici. Ciò vale soprattutto per la deviazione sistematica dalle preferenze dei cittadini: è dimostrabile che le corti dei conti che si devono limitare a giudicare il comporamento formale di politici e di amministratori e addirittura possono contribuire a allargare la distanza tra ciò che i cittadini vogliono e ciò che i politici forniscono.

(c) La concorrenza tra partiti è l'istituzione classica che nelle democrazie rappresentative che dovrebbe impedire ai politici di perseguire scopi propri a spese dei cittadini in generale. Le costituzioni contengono varie norme volte a mantenere la concorrenza tra partiti e che rendono più difficili le coalizioni. Una di queste norme è la divisione dei poteri in esecutivo, legislativo e giudiziario. Un'altra è il bicameralismo. A causa del grande numero di interazioni e dei guadagni certi realizzabili, queste norme si dimostrano piuttosto inefficaci nel tenere sotto controllo gli interessi della classe politique.

Un importante strumento di controllo per mantenere e stimolare la concorrenza tra partiti è quello di garantire l'entrata di nuovi politici e di nuovi partiti nel sistema politico. Ciò certamente contribuisce a costringere i partiti già stabiliti a prendere in maggior considerazione le preferenze dei cittadini per quanto riguarda privilegi e corruzione, ma gli effetti tendono ad essere di breve periodo. Gli outsiders si rendono conto rapidamente dei vantaggi derivanti dalla tolleranza del cartello, anzi dalla partecipazione ad esso. Un esempio di ciò è costitutito dai partiti 'verdi', che all'inizio hanno combattuto l'establishment politico, ma in breve tempo hanno imparato ad avvantaggiarsi dei soldi dei contribuenti per i propri scopi.

Sulla base di questi argomenti si può concludere che nè norme costituzionali, nè corti speciali, nè la concorrenza tra partiti sono strumenti efficaci per ridurre lo sfruttamento dei cittadini da parte dei politici. Ciò non vuol dire che questi fattori costituzionali sono inutili, ma che non prevengono a sufficienza la formazione di rendite di cui i politici si vogliono appropriare. Occorrerà quindi cercare e considerare seriamente altre norme costituzionali per combattere il cartello dei politici.

I referendum come misure costituzionali contro il cartello dei politici
L'istituzione di referendum a cui possano partecipare tutti i cittadini consente di affidare potere decisionale a persone al di fuori del cartello dei politici. Gli individui che decidono non sono membri della classe politique e si sottraggono al controllo da parte dei politici. L'istituzione dell'iniziativa popolare consente loro di fare richieste dirette contro l'establishment politico rappresentato in parlamento e nel governo. I referendum possono essere obbligatori o opzionali e costituiscono degli strumenti di controllo ancora più efficaci in quanto, in caso di successo, consentono di rovesciare le decisioni prese dall'esecutivo o da assemblee legislative.

Un referendum popolare (nel senso più generale del termine) può raggiungere il suo scopo solamente se la classe politique non è in grado di bloccarlo. In molti paesi le corti costituzionali, o, peggio ancora, i parlamenti hanno il potere di decidere quali referendum sono ammissibili e quali no. Il criterio potrebbe sembrare puramente formale, ma in effetti consente ai membri della classe politique di avere un controllo sulle possibilità e sugli incentivi per proibire referendum che mettano in questione la posizione del cartello dei politici. Spesso vengono applicati concetti piuttosto vaghi su ciò che essi ritengano sia la ragion di stato. In paesi come la Svizzera questa possibilità non esiste e quindi può capitare che all'attenzione dell'elettore vengano sottoposte questioni indesiderate, talora fortemente avversate dai politici.

L'evidenza empirica disponibile dimostra che i referendum sono dei mezzi atti a rompere il cartello dei politici passando attraverso le norme costituzionali e e le leggi anche in modo totalmente contrario agli interessi della classe politique . I seguenti casi si riferiscono alla Svizzera, che viene considerato il paese del referendum per eccellenza. I primi due hanno soprattutto interesse storico (Blankart 1992).

(a) Durante il 19° secolo il parlamento federale (Nationalrat) veniva eletto con un metodo maggioritario. Ne beneficiava ampiamente il partito più grande. Il Partito Radicaldemocratico in tal modo si è assicurato la maggioranza dei seggi per sette decenni di fila. Quando venne proposto di introdurre il metodo proporzionale per consentire anche a partiti più piccoli di entrare in parlamento, la classe politique di allora nell'esecutivo e nel giudiziario avversò fortemente il progetto motivata dall'ovvio interesse della propria posizione. Nel 1918 una proposta di riforma elettorale referendaria fu approvata da una maggioranza di cittadini e di cantoni e nelle elezioni successive il partito radicaldemocratico perse il 40 % dei suoi seggi.

(b) Fino alla seconda guerra mondiale leggi federali caratterizzate come urgenti (dringliche Bundesbeschlüsse) non erano soggette a referendum opzionale. Per evitare di dover cercare il sostegno popolare e per continuare a perseguire i propri interessi la classe politique di governo e parlamento federali spesso dichiaravano urgenti provvedimenti che in effetti non lo erano. Nel 1946 venne introdotta un'iniziativa popolare volta a prevenire che gli interessi dei cittadini venissero ignorati. L'esecutivo e il parlamento federali dissero agli elettori di respingere tale iniziativa, per evidenti motivi di interesse proprio. Invece l'iniziativa popolare fu accettata dagli elettori e ora gli organi federali sono costretti a tenere conto degli interessi dei cittadini quando fanno leggi federali.

La storia elettorale svizzera offre molti esempi di scontro tra i leader del cartello politico e i cittadini. I politici devono fare sforzi notevoli per adattarsi il più presto possibile ai movimenti di opinione al di fuori del cartello. Di solito sono i partiti stessi (alle ali estreme del cartello) o gruppi di interesse ad essi associati che si fanno promotori di referendum. Per avere almeno successi parziali tali iniziative devono tenere conto delle preferenze dei cittadini e quindi diminuiscono la capacità dei politici di generare rendite. L'istituzione del referendum in questo caso conduce al fatto che il risultato desiderato dal cartello politico ha minori possibilità di essere realizzato .

I politici si rendono conto benissimo che i referendum popolari restringono notevolmente le loro possibilità di sfruttare i cittadini e i contribuenti e quindi si oppongono strenuamente all'introduzione anche di elementi dei democrazia diretta.

3.2 Il referendum come procedura

Sarebbe un errore considerare i referendum solo come dei voti. Esistono due stadi importanti, uno precedente e uno successivo, di cui occorre tenere conto.

Lo stadio procedurale antecedente il referendum
Il sistema cosstituzionale predetermina largamente quali questioni vanno a finire sull'agenda politica e a quali viene impedito di apparirvi. In tutte le democrazie rappresentative i politici sono spesso molto bravi ad impedire che certe questioni a loro sconvenienti compaiano sull'agenda politica e che vengano discusse nelle istituzioni legittimate democraticamente. Come è stato dimostrato sia teoricamente sia empiricamente, il potere di influenzare l'agenda ha un effetto significativo sui risultati elettorali .

Un'importante aspetto dei referendum è il processo di discussione tra i cittadini stessi e tra i politici e i cittadini . Le discussioni che precedono il referendum possono essere considerate come degli scambi di argomentazioni tra eguali che hanno luogo secondo regole prestabilite. Tali discussioni istituzionalizzate rispondono alle caratteristiche della 'situazione discorsiva ideale' di cui parla Habermas (1983). La rilevanza della discussione per la politica induce i cittadini a partecipare o meno, a seconda di quanto essi ritengano importante la questione. L'esperienza della Svizzera dimostra che alcuni referendum motivano discussioni intense ed accese (come il referendum sullo spazio economico europeo, che ha visto una partecipazione dell'80% rispetto a una media del 40%). Altri referendum considerati poco importanti generano poche discussioni nell'elettorato e quindi anche tassi di partecipazione bassi (talora dell'ordine del 25%). La variabilità dell'intensità della discussione e della partecipazione sfata alcuni miti sullo studiatissimo 'paradosso del votare' (cfr. Tullock 1967, Riker e Ordeshook 1973).

La funzione principale della fase che precede un referendum è di aumentare il livello di informazione dei partecipanti (cfr. l'evidenza empirica nella sezione seguente). È inoltre ipotizzabile che lo scambio di argomenti influisca anche sulle preferenze dei partecipanti. Ciò che più importa è che la formazione di preferenze può venire influenzata, ma non controllata dalla classe politique.

Un altro aspetto importante della procedura referendaria va al di là delle considerazioni sul risultato. I cittadini possono trarre benefici dal processo di per sè, in quanto è un dato di fatto che i cittadini hanno delle preferenze ben specifiche a favore della loro partecipazione alle decisioni politiche in quanto questo aumenta la percezione di autodeterminazione da parte dei cittadini (cfr. Pateman 1970, per una visione di insieme Lane 2000, cap. 13). Cronin (1989), ad esempio, con riferimento alla democrazia diretta, nota che '... dare al cittadino più importanza nel processo di governo può diminuire l'alienazione e l'apatia' (11). Inoltre la discussione politica indotta dalle iniziative e dai referendum genera comprensione per posizioni e opinioni differenti. Ciò rafforza il contratto sociale basato sul consenso e motiva i cittadini ad agire oltre il proprio tornaconto personale. Le possibilità di partecipazione sono un'importante fonte della percezione di giustizia procedurale, che influiscono sul comportamento individuale.

Aggiustamenti susseguenti al referendum
In un referendum viene presa formalmente una decisione politica, ma ciò non significa che i politici e l'amministrazione intraprendano le azioni atte ad implementarla. Più viene tenuta in conto la costituzione in un sistema politico, maggiori sono i costi risultanti dal non seguirla. I politici possono essere indotti a agire in tal senso dalla minaccia di non essere rieletti, ma in ultimo l'implemenzione di una decisione referendaria dipende dal fatto se le regole costituzionali vengono seguite volontariamente da chi è al potere.

Non importa solamente quale parte ottenga la maggioranza in un processo referendario. Un referendum rivela chiaramente come la pensano i cittadini in merito a una certa questione e dove sono e chi sono le minoranze. I gruppi dissenzienti possono emergere, le loro preferenze possono diventare visibili e entrare a far parte del processo politico (cfr. Gerber 1997). Ciò rende più probabile che dei partiti si facciano campioni di tali interessi e che tentino di ottenere ulteriori consensi e che ci siano altri referendum in certe regioni invece che in altre.

In Svizzera, per esempio, un'iniziativa popolare nel 1989 ha chiesto il dissolvimento dell'esercito. Molti svizzeri hanno considerato questa proposta come un attacco alla più sacra delle istituzioni nazionali. La classe politique era totalmente contraria alla proposta. I generali avevano minacciato di dimettersi se l'inziativa non fosse stata respinta (da almeno l'80-90% a loro dire). Il risultato è stato una sorpresa per tutti, in quanto un terzo degli elettori (una maggioranza dei quali era in età di servizio militare) ha votato per la dissoluzione dell'esercito. Dopo un breve periodo di shock diversi partiti si sono fatti fautori di riforme nel settore militare, che sono state realizzate a tempo di record, cambiamenti che prima del referendum erano considerati impossibili da chiunque.

3.3 Il referendum e la protezione del federalismo

Le istituzioni della decisione diretta da parte dei cittadini e la decentralizzazione del potere decisionale sono intimamente connesse. Il federalismo è uno strumento alternativo per soddisfare meglio le preferenze dei cittadini: infatti i cittadini tendono ad andarsene dalle giursdizioni insoddisfacenti verso quelle che sono in grado di soddisfarli meglio a costi inferiori. La possibilità di votare con i piedi (cfr. Tiebout 1956, Buchanan 1965, Hirschman 1970) serve a sfaldare le basi di cartelli regionali di politici.

Il federalismo è però allo stesso tempo un requisito per l'efficacia dei referendum piuttosto che un sostituto. In comunità sociali relativamente piccole, molto del sapere necessario per prendere decisioni politiche informate viene dalla vita quotidiana. I cittadini sono ben consapevoli dei benefici e dei costi di certi programmi politici. Come contribuenti essi devono sostenere i costi, ammesso che ci sia un livello sufficiente di equivalenza fiscale (Olson 1969, 1986).

Per il funzionamento benefico del federalismo è cruciale che la costituzione assegni esplicitamete a tutti i vari livelli di organizzazione statale sia la competenza di spesa sia quella di imporre tasse.

Ciò tuttavia non è sufficiente, in quanto i politici si oppongono alla concorrenza federale in quanto essa restringe le loro opzioni nel perseguire interessi propri. Quindi, i livelli inferiori del governo tentano di formare dei cartelli fiscali e di spesa sotto la protezione del governo centrale. Di qui risulta una tendenza al centralismo superiore al punto in cui il cittadino ne beneficia di più (cfr. Blankart 2000). Il problema dell'eccesso di centralizzazione esiste anche per altri motivi (cfr. Eichenberger 1994, Vaubel 1994) ed è difficile da controllare. Invece di proteggere il sistema federale negli Stati Uniti, la Corte Suprema ha consentito un'interpretazione larga delle competenze assegnate al governo federale, che ha condotto a una notevole centralizzazione del sistema (cfr. Niskanen 1992). Un sistema referendario per contro è la norma costituzionale migliore per proteggere l'esistena di un sistema di governo decentralizzato .

4. L'evidenza empirica sulle conseguenze della democrazia diretta

La democrazia diretta rispetto alla democrazia rappresentativa cambia i processi politici in tre modi rilevanti: (i) restringendo le opzioni dei politici al potere, consente di ottenere risultati politici più vicini alle preferenze dei cittadini; (ii) il carattere partecipativo della democrazia diretta incentiva gli elettori a informarsi sulle questioni politichee e cambia i loro rapporti con le autorità e gli altri cittadini. Il processo referendario quindi può essere una fonte di utilita procedurale; (iii) la democrazia diretta influenza il cambiamento istituzionale e protegge le regole che favoriscono i cittadini; in particolare è una garanzia contro gli eccessi di centralizzazione.

Ci sono molte analisi empiriche che sostanziano queste ipotesi sulla Svizzera e sugli Stati Uniti (cfr. Bowler e Donovan 1998, Eichenberger 1999, Kirchgässner, Feld e Savioz 1999, Gerber e Hug 2001, Matsusaka 2003). Questi due paesi sono adatti a essere confrontati empiricamente in quanto le istituzioni di democrazia diretta sono sviluppate in modo molto eterogeneo al livello dei cantoni svizzeri e degli stati americani. Menzioniamo in breve i principali risultati e andiamo più nel dettaglio di alcuni.

4.1 Gli effetti sui risultati dei processi politici

Il punto naturale di partenza per vedere se e in che modo la democrazia diretta influisce sui risultati di processi politici è costituito dall'analisi delle spese e delle entrate. Le decisioni fiscali costituiscono le decisioni essenziali della maggior parte dei governi e le priorità politiche si vanno formando nel processo di bilancio.

Feld e Kirchgässner (2001) hanno analizzato gli effetti dei referendum fiscali obbligatori sulle spese e sulle entrate aggregate di 26 cantoni svizzeri dal 1986 al 1997. Delle 312 misurazioni a disposizione, 217 costituiscono referendum obbligatori, che hanno luogo quando una nuova spesa supera in dato limite prefissato. Le spese e le entrate dei cantoni che prevedono referendum obbligatori sono inferiori rispettivamente del 7% e dell'11% rispetto ai cantoni che non hanno quest'istituzione . Gli autori hanno replicato i loro test su un campione delle maggiori 132 città svizzere utilizzando dati del 1990. A livello delle città dove il deficit di bilancio deve essere obbligatoriamente approvato dai cittadini in media le spese e le entrate sono inferiori in media del 20% rispetto alle città che non hanno quest'istituzione e il debito pubblico in media è inferiore deel 30%. Feld e Matsusaka (cfr. Feld e Matsusaka in corso di stampa) hanno preso in esame l'effetto del referendum obbligatorio sulla spesa con un set di dati più ampio (1980-1998) tenendo conto dei limiti di spesa. Il risultato è che a un limite di spesa mediano di 2,5 milioni di franchi svizzeri la spesa pro capite è inferiore di 1,314 franchi l'anno, mentre la spesa media è di 7,232 franchi, ovvero inferiore del 18% nei cantoni che hanno il referendum di spesa obbligatorio in confronto ai cantoni che o hanno un referendum opzionale o che non hanno alcun referendum di spesa sulle nuove spese . La differenza sulla spesa totale varia notevolmente da cantone a cantone, partendo da un limite di spesa basso di 0,5 milioni di franchi (25° percentile) a arrivando fino a 15 milioni di franchi (75° percentile). Nel primo caso la minore spesa è di 1,389 franchi a testa l'anno, mentre nel secondo è di 845 franchi l'anno. Inoltre gli autori trovano che il referendum fiscale ha un effetto minore quando è più facile raccogliere le firme necessarie per lanciare un'iniziativa per cambiare leggi esistenti. Esiste una relazione sostitutiva tra le due istituzioni per quanto riguarda le loro conseguenze sui risultati delle politiche fiscali cantonali.

Risultati molto simili emergono da analisi che si riferiscono agli USA (Matsusaka 1995, 2003). In un panel di stati dal 1970 al 1999, che esclude l'Alaska, è stata analizzata l'influenza delle iniziative popolari sulla spesa e sulle entrate. Il tipo di iniziativa, sia che fosse una propora di legge o un emendamento costituzionale, è stato codificato in una variabile dummy. Controllando per gli effetti del reddito medio dello stato, i contributi federali, la popolazione e la crescita, la percentuale di popolazione che vive in città e a seconda che si tratti di stati dell'est o dell'ovest, l'autore trova che in media gli stati che adottano l'iniziativa popolare in media hanno sia spese sia entrate inferiori rispetto agli stati che non l'hanno. Stati con l'inziativa popolare spendono in media 137 dollari pro capite in meno l'anno degli altri. Le entrate sono inferiori di 117 dollari a testa l'anno. Entrambi gli effetti sono dell'ordine del 4% rispetto alla media di spese e entrate. Gli effetti tuttavia sono sensibilmente diversi quando nell'analisi vengono incluse le firme necessarie per lanciare un'iniziativa. Stati che richiedono il 2% degli aventi diritto al voto impongono 342 dollari di tasse pro capite in meno (negli stati chi richiedono il 5%, le spese e le entrate sono inferiori rispettivamente del 6% e del 5%) (Matsusaka 2003, capitolo 3). I risultati sono robusti statisticamente e sono da attribuire al processo referendario, non, per esempio, all'ideologia dell'elettorato. Infatti, utilizzando i voti in senato dei senatori dello stato come approssimazione per misurare il grado di conservatismo, i risultati non cambiano in modo sostanziale, casomai crescono gli effetti riflessi sulla variabile istituzionale (Matsusaka 2003, capitolo 3).

Spesso risultati di questo tipo vengono interpretati nel senso che la democrazia diretta produce risultati a favore dei cittadini. Tuttavia essi offrono anche evidenza contro un modello mediano troppo semplicistico, in cui dei rappresentanti implementano le preferenze di spesa e di entrata dell'elettore mediano e in cui referendum e iniziative popolari non avrebbero alcun effetto . Potrebbe essere che spese e entrate basse favoriscono certi gruppi della popolazione (ovvero i ricchi), che fanno meno affidamento sui servizi pubblici. Quindi bisognerebbe analizzare più dettagliatamente la produzione di beni pubblici.

L'efficienza nell'utilizzazione di fondi pubblici sotto diverse strutture istituzionali può essere analizzata per il caso di beni pubblici unici. Nei suoi studi sulla raccolta dei rifiuti Pommerehne (1983, 1990) ha dimostrato che questo servizio viene offerto a costo minimo nelle città svizzere che dispongono di vasti diritti di democrazia diretta e che si servono di un concessionario privato. Quando il servizio viene fornito dalla città stessa invece che da una ditta privata, i costi sono superiori in media del 10%. Nelle città a democrazia rappresentativa le perdite di efficienza sono in media del 20% rispetto a quelle a democrazia diretta. I costi sono massimi nelle città che conoscono solo istituzioni rappresentative e che producono direttamente questo servizio.

Uno studio sulla performance economica dei cantoni svizzeri (Feld e Savioz 1997) mostra le conseguenze sull'efficienza dei servizi pubblici. Gli autori stimano una funzione di produzione neoclassica con dati dal 1984 al 1993, che tiene conto degli addetti in tutti i settori, le spese cantonali per l'educazione (inclusi gli aiuti federali) e una variabile proxy per gli investimenti fissi immobiliari. La funzione di produzione poi viene estesa con una dummy che identifica i cantoni a democrazia diretta in materia finanziaria. La produttività totale, misurata dal PIL cantonale pro capite, è superiore del 5% nei cantoni a democrazia diretta rispetto a quelli a democrazia rappresentativa.

Blomberg e altri (in corso di stampa) stimano attraverso un'equazione di crescita aggregata se il capitale pubblico (strade, educazione, servizi pubblici) viene fornito in modo più o meno produttivo negli stati stati che hanno l'iniziativa popolare rispetto a quelli che non l'hanno. Utilizzando dati sul PIL statale, capitale pubblico e privato, impiego e popolazione per 48 stati dal 1969 al 1986 esso mostrano che gli stati senza iniziativa popolare sono altrettanto efficienti come gli stati ad iniziativa popolare solo per l'82%, ovvero che i primi sprecano circa il 20% dei fondi pubblici rispetto agli stati con iniziativa popolare.

Un altro elemento di evidenza viene da uno studio comparativo dei prezzi di terreni in 91 municipalità del Connecticut (Santerre 1986). I prezzi dei terreni sono notevolmente più alti in municipi a democrazia diretta in confronto a quelli a democrazia rappresentativa.

Nella sezione precedente abbiamo disegnato un processo politico-economico in cui i politici formano un cartello contro i cittadini. I risultati precedenti potrebbero essere attribuiti ad imperfezioni informazionali, che inducono dei rappresentanti benevoli a scegliere politiche sbagliate, cosa che succede meno spesso in cantoni, municipalità e in stati a democrazia diretta. Noi non rifiutiamo il concetto di rappresentanti dalle intenzioni benevole, tuttavia ipotizziamo differenze di efficienza che possono essere ricondotte a differenze di controllo sul potere legislativo. Evidenza in questo senso si trova in uno studio di Alt e Lassen (Alt e Lassen 2003) sulla corruzione negli stati nel 1998. L'abuso del potere pubblico a fini privati è stato misurato in un sondaggio sulla percezione della pubblica corruzione da parte di giornalisti che lavorano nelle legislature statali. Il risultato, controllato per mezzo di tutta una serie di variabili, è che esiste un effetto statistico significante delle iniziative popolari sulla percezione pubblica della corruzione. Negli stati in cui esiste l'iniziativa popolare la corruzione è inferiore agli altri stati e quest'effetto è più ampio minore è il numero di firme richiesto per lanciare un'iniziativa. L'effetto delle iniziative popolari sulla corruzione è negativo, ma non nel caso di iniziative popolari che devono essere approvate dai legislatori.

Oltre che sull'efficienza della produzione dei beni pubblici, la democrazia diretta ha un'influenza diretta sulla soddisfazione personale dei cittadini. I cittadini non hanno solo preferenze materiali, ma anche per aspetti come la libertà, l'uguaglianza di opportunità, la giustizia sociale e la solidarietà. Che le preferenze dei cittadini vengano più rispettate in condizioni di democrazia diretta è una congettura, che non può essere dedotta da studi come quelli di cui sopra. Una prova del fatto che i cittadini di democrazie rappresentative sono più soddisfatti della propria vita può essere evinta solo da sondaggi sulla sensazione di benessere individuale (cfr. Frey e Stutzer 2002)

Frey e Stutzer agli inizi degli anni '90 hanno analizzato l'effetto della democrazia diretta sulla sensazione di benessere individuale per quanto riguarda la Svizzera in più di 6,000 interviste personali. La misura per la soddisfazione individuale è stata approssimata dalla risposta alla seguente domanda: 'In che misura è soddisfatto della sua vita oggi?' Gli intervistati hanno risposto su una scala da uno (totalmente insoddisfatti) a dieci (totalmente soddisfatti). I diritti di partecipazione politica sono stati misurati a livello cantonale. Inoltre è stato sviluppato un indice che misura le varie barriere che impediscono ai cittadini di prendere parte ai processi di decisione politica tramite iniziative popolari e referendum nei vari cantoni. Il risultato principale è che esiste una correlazione positiva notevole tra il livello di sviluppo della democrazia diretta e il senso di benessere riportato dagli intervistati (controllando per varie variabili sociodemografiche e socioeconomiche). Un aumento dell'indice di democrazia diretta di una deviazione standard aumenta la proporzione di cittadini che indicano un livell di soddisfazione di vita alto di ca. 3,4 punti (sulla scala da uno a dieci di ca. 0,14). L'effetto è superiore di più di un terzo della differenza di soddisfazione di vita tra la classe di reddito più bassa e quella che dichiara la soddisfazione di vita più alta. Poichè il miglioramento riguarda tutti indistintamente, il fattore istituzionale che cattura la democrazia diretta è importante dal punto di vista aggregato.

4.2 Gli effetti sui processi di decisione politica

La democrazia diretta cambia in modo radicale il processo di decisione politica. I politici non sono solo costretti a seguire con maggior attenzione le preferenze dei cittadini, ma il coinvolgimento stesso dei cittadini nel processi di decisione cambia la loro motivazione quando entrano in azione nella loro capacità di contribuenti, elettori o di cittadini (cfr. Frey 1997). Ciò può spiegare differenze di livello di coscienza politica, se e in che misura i cittadini sono in grado di costruire un rapporto di fiducia con le autorità pubbliche e se hanno preferenze di natura puramente procedurali per la partecipazione diretta alle decisioni politiche in quanto tali.

Spesso si sente dire che per far funzionare stabilmente una democrazia diretta ci devono essere per forza cittadini molto ben informati. Quando i cittadini non hanno informazioni sufficienti riguardo le politiche o i candidati per cui votano, possono rimanere delusi dalle conseguenze delle loro decisioni e ciò può mettere in forse la legittimità e l'accettazione della democrazia come sistema di governo. Raccogliere informazioni da utilizzare al seggio elettorale è un bene pubblico a cui i cittadini sono disposti solo fino a un certo punto. Da un lato si può discutere se una decisione a democrazia diretta su una certa questione richieda più o meno informazioni rispetto alla scelta di un candidato, date le istituzioni che minimizzano i costi di informazione dei cittadini . Dall'altro ci si può chiedere se il livello stesso di informazione dell'elettore dipende dal sistema politico in cui vivono i cittadini. Nella sezione precedente abbiamo argomentato teoricamente che un sistema politico che offre più possibilità di partecipazione al cittadino cambierà non solo la domanda di informazione del cittadino stesso, ma anche l'offerta. Un esempio illuminante è dato dalla ratificazione del Trattato di Maastricht in vari paesi europei. Nei paesi dove i cittadini hanno ricevuto il diritto di esprimere un voto (ad esempio in Danimarca), i politici si sono dovuti impegnare di più a spiegare il contenuto del trattato invece che nei paesi dove tale voto non c'è stato (ovvero in Germania). Gli incentivi dei cittadini ad essere informati erano maggiori nel primo caso, in quanto discussioni intense prima del referendum hanno trasformato l'esigenza di avere un'opinione informata in un bene privato. E' facile rendersi conto che i cittadini danesi conseguentemente erano informati piuttosto bene sui contenuti del Trattato. Questo esempio suggerisce che gli elettori sono più informati quando sanno di poter influire maggiormente sugli esiti dei processi politici.

Frey e Benz (in corso di stampa) forniscono prove più sistematiche di ciò. Essi studiano il livello di informazione degli elettori in vari contesti. In primo luogo si servono dei dati dell'Eurobarometro per stimare quale è stato l'impatto dei referendum sul livello di informazione degli elettori nell'Unione Europea. Il risultato è che nei paesi che in cui hanno luogo referendum i cittadini sono obiettivamente meglio informati (sulla base delle 10 domande poste dall'Eurobarometro) e si sentono soggettivamente più informati sull'Unione Europea a seguito di un referendum. Secondariamente Frey e Benz si servono di dati di sondaggi del 1996 tra cittadini svizzeri che hanno risposto correttamente alla domande: '(i) Quanti partiti ci sono nel Consiglio Federale?; (ii) Chi era il presidente del Consiglio Federale nel 1995?; (iii) Quante firme sono necessarie per un'iniziativa popolare?'. Le differenze trai cantoni sono spiegate da una misura dei diritti di partecipazione diretta dei cittadini e da una serie di variabili di controllo sociodemografiche. Viene utilizzato lo stesso indice dello studio sulla democrazia diretta e la soddisfazione di vita in Svizzera di cui nella sezione precedente. La correlazione viene rappresentata nella Figura 1.

/Figura 1: qui/

In media i cittadini che vivono in giurisdizioni a democrazia diretta sono obiettivamente meglio informati di altri sulla politica. Il risultato viene confermato in analisi di regressione multipla, che dimostrano che l'effetto è notevole. L'effetto della variabile istituzionale è confrontabile con una crescita dell'educazione obbligatoria generale che termina con un diploma di scuola media superiore. L'analisi indica anche che le possibilità di partecipazione politica aumentano l'intensità di discussione, che la letteratura scientifica sull'argomento considera come un importante strumento di trasmissione che conduce a una maggiore informazione dell'elettore.

Il livello di soddisfazione con la produzione di beni pubblici in situazioni di democrazia diretta può influenzare il comportamento di raccolta delle informazioni dei cittadini sia come elettori sia come contribuenti. Tuttavia il processo decisionale può anche cambiare la fiducia dei cittadini nelle autorità (possiamo parlare di un contratto psicologico, cfr. Feld e Frey 2002) e la loro motivazione a osservare le leggi. Ad esempio è stato dimostrato che con maggiori poteri decisionali i cittadini hanno una morale fiscale migliore e minori incentivi a evadere le tasse. Sulla base di dati tratti dal World Values Study Torgler (2003) trova che i cittadini dei cantoni a democrazia diretta sono più disposti a dichiararsi d'accordo con l'affermazione 'Imbrogliare sulle tasse non è mai giustificabile se se ne ha la possibilità'. Pommerehne e Weck-Hannemann (1996) studiano direttamente l'evasione fiscale nei cantoni svizzeri e trovano che essa è sostanzialmente più bassa dove i cittadini hanno un'impatto diretto sulle politiche di bilancio.

Inoltre è stato accertato che l'esperienza dei cittadini con la democrazia diretta crea delle attitudini positive sulla capacità dei cittadini di influenzare ciò che fa il governo (Bowler e Donovan 2002). La democrazia diretta quindi rafforza la sensazione di efficacia politica dei cittadini.

L'evidenza menzionata in questa sezione conduce all'ipotesi che il cittadino possa beneficiare della democrazia diretta al di là dei risultati stessi dei processi politici, dai processi politici stessi. Frey e Stutzer (2002) hanno esteso l'analisi qui menzionata sul nesso tra democrazia diretta e soddisfazione di vita per verificare quest'ipotesi. Per districare gli effetti di risultato da quelli procedurali sono stati utilizzati degli stranieri come gruppo di controllo. Gli stranieri beneficiano dei risultati positivi, ma sono esclusi dai benefici procedurali. I benefici procedurali della democrazia diretta per i cittadini svizzeri in effetti sono tre volte superiori rispetto agli stranieri.

4.3 Gli effetti sulla centralizzazione politica

La relazione tra democrazia diretta e federalismo non si limita al fine comune di soddisfare meglio le preferenze dei cittadini. Le due istituzioni sono interdipendenti. In particolare i cittadini sono interessati a un tipo di concorrenza intergiuridsdizionale federale efficace. Per poter difendere gli interessi dei cittadini dall'interesse dei politici alla centralizzazione sono indispensabili forti diritti politici. Blankart (2000) spiega la maggiore centralizzazione della Germania rispetto alla Svizzera dopo la Seconda Guerra Mondiale con la mancanza di istituzioni di democrazia diretta a livello federale in Germania e documenta il livello di centralizzazione confrontando il Grundgesetz del 1949 con il quello del 1999. Nel 1999 tutte le imposte sono sottoposte a legislazione federale e la separazione fiscale è stata sostituita con la compartecipazione. Le imposte centralizzate nel 1995 corrispondono al 93% contro il 61,2% del 1950. In Svizzera c'è un parlamento federale bicamerale come quello tedesco, ma c'è una differenza notevole nel processo di emendamento costituzionale. Per quanto riguarda le questioni fiscali per esempio i cittadini sono stati chiamati ad esprimersi in referendum sulle imposte federali sui redditi non meno di 23 volte dal 1917. Le proposte sono state respinte tutte al primo tentativo (Blankart 2000). Quindi le tasse centralizzate in Svizzera nel 1995 sono solo il 47,4%, una proporzione molto inferiore alla Germania (benchè entrambe siano partite da livelli intorno al 60% nel 1950).

L'effetto della democrazia diretta sulla centralizzazione governativa è documentata empiricamente anche per livelli di governo inferiori. Matsusaka (2004, capitolo 4) in un'estensione dell'analisi della spesa degli stati negli USA ha analizzato come l'iniziativa popolare abbia influito sulla divisione tra spesa locale e statale. Negli stati con iniziativa popolare la spesa pro capite a livello state è inferiore del 13% rispetto agli stati senza iniziativa popolare e la spesa locale è risultata in media superiore del 4%. Il risultato è una spesa più decentralizzata in stati che hanno l'iniziativa popolare. Risultati simili possono essere riscontrati in Svizzera. Schaltegger e Feld (2001) in un panel di cantoni tra il 1980 eil 1998 riscontrano come più che la spesa pro capite la proporzione della spesa cantonale come percentuale della spesa statale totale e locale è influenzata dallo sviluppo del referendum fiscale. Nei cantoni dove è più facile lanciare un referendum fiscale sia le spese sia le entrate sono meno centralizzate. L'effetto sulla spesa è dovuto alla spesa sull'educazione più decentralizzata nei cantoni a democrazia diretta.

La democrazia diretta influisce non solo sul processo di centralizzazione fiscale, ma anche sulla centralizzazione spaziale. Martin e Wagner (1978) mostrano che c'è un numero inferiore di municipi negli stati USA dove la decisione di creare nuovi municipi implica decisioni dirette da parte dei residenti.

5 Argomenti pro e contro i referendum

Esiste un'evidenza sistematica che mostra come la democrazia diretta sia un processo che produce risultati più in linea con le preferenze dei cittadini che un processo politico puramente rappresentativo. Tuttavia i referendum non possono essere considerati delle istituzioni popolari nelle democrazie, e tantomeno nei sistemi autoritari. I membri della classe politique sollevano rapidamente obiezioni nei confronti di tali processi, in quanto si rendono conto che i referendum costituiscono una minaccia per la loro posizione in quanto limitano la loro capacità di generare e di appropriarsi di rendite. Ci sono anche molti intellettuali che respingono i referendum, anche coloro che si oppongono al cartello di sfruttamento dei politici e coloro che sono contro l'establishment politico. Il motivo essenziale è che essi si considerano dei giudici migliori di ciò che è bene per i cittadini. Si vedono nel ruolo di re filosofi in grado di determinare che cosa sia il benessere sociale. Quindi essi preferiscono dei sistemi in cui essi hanno una maggiore influenza e si oppongono ai referendum per gli stessi motivi per cui si oppongono al mercato.

Ora consideriamo 10 argomenti standard contro l'istituzione di referendum. Oltre che con l'evidenza empirica menzionata nella sezione precedente, rispondiamo a queste affermazioni con ulteriori argomenti.

5.1 I cittadini non comprendono questioni complesse

Si afferma che l'elettore medio non è abbastanza informato o educato a sufficienza per decidere ragionevolmente su questioni politiche, che sono un compito per un gruppo sociale specializzato, i politici, che rappresentano gli elettori.

Quest'opinione può essere refutata con vari argomenti:

Primo: È illogico ammettere che i cittadini siano in grado di scegliere candidati a partiti alle elezioni e non tra questioni alternative in referendum. Se mai la scelta precedente è più difficile, in quanto presuppone la formazione di aspettative su come i politici si comporteranno nel futuro dopo le elezioni.

Secondo: Gli elettori non devono avere una conoscenza dettagliata delle questioni in ballo. Piuttosto devono essere in grado di cogliere l'essenziale delle questioni. Questi aspetti non sono strettamente tecnici, ma di principio, si tratta di aspetti su cui un elettore è in grado di decidere esattamente come un politico.

Terzo: Il livello di intelligenza e le qualificazioni dei politici non dovrebbero essere sopravvalutati. Non si possono certo considerare superiori a quelli di altri cittadini. Il deputato medio non ha tante alternative tra cui scegliere. Normalmente è costretto da votare quello che i suoi capi politici di partito o pochi specialisti si sono messi d'accordo di votare in anticipo.

Quarto: Si sono evolute tutta una serie di istituzioni nelle democrazie dirette che aiutano i cittadini a prendere decisioni responsabili. I partiti e i gruppi di pressione possono fare raccomandazioni di voto, di cui i cittadini possono tener conto se vogliono. Le discussioni pre-referendarie sono più importanti in quanto fanno emergere gli aspetti principali e li mettono in prospettiva.

Quindi, come già indicato nell'ultima sezione, il livello di informazione su questioni politiche è endogeno. La democrazia diretta fornisce incentivi a raccogliere informazioni provatamente e agli agenti politici e ai media di fornirle.

5.2 I cittadini non hanno interesse a partecipare

La partecipazione a iniziative popolari e a referendum è bassa. Talora solo pochi elettori vanno ai seggi. Da ciò si conclude che i cittadini non sono interessati alle questioni messe al voto.

Quest'argomento è sbagliato per tre motivi:
Primo: La partecipazione non è sempre così bassa. Quando i cittadini ritengono che una questione sia importante, la partecipazione aumenta. La Svizzera offre un buon esempio di questa variabilità: la partecipazione su questioni di rilevanza federale è in media del 45%, ma può cader anche fino al 25%. A volte può andare all'80% e oltre, come nel 1992 in occasione del referendum sullo Spazio Economico Europeo.

Secondo: Un'alta partecipazione non è necessariamente una buona cosa. I cittadini si comportano razionalmente quando non partecipano a quesiti che non ritengono interessanti o quando sono indecisi. Si potrebbe ritenere che è socialmente utile non partecipare a tali condizioni, ma lasciare la decisione a coloro ai quali interessa realmente. La partecipazione al voto riflette l'intensità delle preferenze dei cittadini che rendono l'atto del voto socialmente più apprezzabile.

Terzo: sarebbe ingenuo credere che la partecipazione al voto in parlamento sia volontaria e che sia qualcosa di sostanzialmente diverso da quella dei cittadini in un referendum. I deputati di oggi sono altamente specializzati e valutano i pro e i contro solo di poche questioni. In tutti gli altri casi si devono attenere al dettato dei capi di partito, cioè devono rinunciare a esprimere un voto volontario. Ciò a volte si riflette in una bassa partecipazione alle sedute parlamentari. I deputati spesso devono essere condotti come un gregge a votare dalla lobby o dai loro uffici.

5.3 I cittadini possono essere manipolati facilmente

Dei partiti e dei gruppi di pressione ben finanziati sono più capaci di dare il via a iniziative e a fare propaganda referendaria invece di interessi finanziariamente non ben dotati e poco organizzati. Non si può negare questo. Sostenere questa opinione in modo assoluto tuttavia è sbagliato: è sempre vero che i gruppi ricchi e ben organizzati sono più potenti. La domanda cruciale è se hanno lo stesso o meno potere in una democrazia diretta invece che in una democrazia rappresentativa. È risaputo che interessi ben organizzati e finanziati esercitano un'influenza notevole sui politici in parlamento e nel governo. Si può anche affermare che è meno costoso influenzare un piccolo numero di legislatori e di politici del governo invece dell'intero elettorato.

5.4 I cittadini possono decidere in modo emotivo

Si ritiene spesso che gli elettori siano influenzati in modo non conveniente da considerazioni emotive. Quest'accusa va valutata in modo comparativo. Non c'è motivo di ritenere che i politici non decidano in modo emotivo. Nei parlamenti hanno luogo dibattiti a volte altamente emotivi, che a volta sconfinano in risse. Per tale motivo molti parlamenti conoscono procedure formali per dibattere una proposta due o tre volte, con considerevole tempo tra una seduta e un'altra. La stessa cosa vale per i referendum popolari. Ci deve essere una discussione intensa prima del voto, che consenta di esaminare tutti gli aspetti della questione. Ciò aumenta le probabilità di una discussione dominata da aspetti razionali .

5.5 Ci sono troppi referendum che confondono gli elettori

Quando i cittadini devono decidere su troppe questioni simultaneamente (in California per esempio gli elettori ricevono fino a 20 proposte referendarie su cui decidere e oltre), si concentrano solo su quelle essenziali. Le decisioni sulle altre questioni sono casuali e irrazionali.

Una tale situazione deve ovviamente essere evitata. Il numero di referendum da mettere al voto può essere suddiviso su diversi fine settimana lungo tutto l'anno e a seconda del numero di firme richieste. Se il numero di questioni è troppo ampio, bisognerebbe aumentare il numero di firme necessarie. Una tale decisione dovrebbe essere presa in un referendum costituzionale che impedisca che la classe politique imponga un numero di firme talmente altro che i referendum diventano improbabili.

5.6 La leadership politica è impossibile

Si ritiene che talvolta i politici debbano prendere decisioni impopolari. Ad esempio una politica fiscale restrittiva, quando il deficit diventa troppo alto o quando aumenta l'inflazione. È una politica che paga solo a medio o a lungo termine. Si ritiene che tali decisioni impopolari siano impossibili in una democrazia diretta.

Non si tratta di una conclusione stringente. In una democrazia diretta i politici sono costretti a spiegare le loro politiche ai cittadini. Se sono in grado di dare dei buoni motivi, i cittadini non si opporranno. Nella storia della Svizzera ci sono state molte situazioni in cui i cittadini hanno consentito a politiche che li penalizzavano, purchè i politici avessero spiegato perchè quel sacrificio era necessario per migliorare la situazione nel lungo termine. L'evidenza empirica menzionata nella sezione precedente mostra che la stabilità fiscale è maggiore nei cantoni svizzeri e negli stati degli USA che fanno affidamento a ampi diritti di partecipazione diretta.

5.7 I referendum non sono adeguati per la maggior parte delle questioni politiche

Poichè gli elettori non sono informati e non dispongono dell'educazione necessaria, essi sono emotivi e soggetti a manipolazioni, quindi i referendum devono essere limitati a questioni di poca importanza. Le questioni importanti, specie quelle costituzionali, vanno lasciate alla competenza dei politici di professione.

A dire la verità dovrebbe essere il contrario. Anche le questioni importanti si possono ridurre all'essenziale. La valutazione non è una questione scientifica, ma di giudizi di valore. Sulla base dell'individualismo metodologico solo i cittadini hanno il diritto di essere i giudici finali quando si tratta delle loro preferenze. La sostituzione con i loro rappresentanti nel migliore dei casi è una soluzione second best. Poichè i politici hanno un incentivo sistematico a deviare dalle preferenze degli elettori, la sostituzione conduce a risultati distorti.
5.8 I referendum impediscono il progresso

Si dice che i cittadini spesso respingono proposte nuove in quanto come persone 'ordinarie' a loro non piace il cambiamento in generale e che essi tendano ad impedire l'adozione di idee nuove e coraggiose.

Può ben succedere che nuove proposte vengano respinte a seguito di un referendum, ma ciò non rappresenta necessariamente uno svantaggio. Il fatto stesso che una proposta contenga idee nuove non è una prova della sua qualità. I cittadini di solito respingono certe proposte quando vanno a favore della classe politique. Spesso per soluzioni coraggiose e innovative vengono fatte passare soluzioni che sono il risultato di una mentalitù pianificatrice e tecnocratica, che tende a rafforzare la posizione di politici e di burocrati, ma non è necessariamente nell'interesse degli elettori.

I referendum sono delle procedure ben sperimentate per spezzare blocchi di decisione politica e quindi sono in questo senso segno di progresso. Si consideri ad esempio la richiesta di maggiore indipendenza a livello regionale. A volte tali richieste sono accompagnate da violenze e spargimenti di sangue. In una democrazia diretta questioni di questo tipo possono essere decise con soluzioni accettate da vaste maggioranze. Ad esempio, in Svizzera si è assististo alla secessione del cantone del Giura dal cantone di Berna in una serie di referendum popolari. Ci sono stati episodi di violenza, ma la questione è stata risolta con notevolmente meno violenza e di spargimento di sangue di quanto si possa osservare in democrazie rappresentative, per non parlare dei sistemi autocratici.

5.9 I referendum possono distruggere i diritti individuali

Uno dei problemi fondamentali della democrazia è il verificarsi di un'eventuale tirannia della maggioranza. Questo rischio sembra essere particolarmente acuto nel caso dei referendum, dove la volontà della maggioranza non è sottoposta a vincoli. Quindi, è possibile anche che vengano rovesciati i diritti civili. Non si tratta ovviamente di un esito inevitabile. Dove ci sono fratture economiche, sociali e politiche nessun gruppo di cittadini può rappresentare sempre LA maggioranza e quindi si cercherà di evitare di non rendere altri gruppi sociali eterni antagonisti. Empiricamente è stata riscontrata una certa tendenza a compromettere i diritti individuali in alcune votazioni statali e locali negli USA (cfr. Gamble 1977), ma esiste anche evidenza conraria proveniente dalla California e dalla Svizzera (cfr. Cronin 1989, Frey e Goette 1998). Hajnal et al. nella loro analisi di 51 referendum in California hanno scoperto che i neri, i gli ispanici e gli asiatici hanno una proabilità del solo un per cento di non trovarsi inclusi nella maggioranza che vince un referendum.

5.10 I referendum sono costosi

L'ultimo argomento contro i referendum sono i costi amministrativi. Si afferma che le decisioni parlamentari siano molto meno costose e quindi dovrebbero essere favorite.

Si tratta di un argomento sbagliato per almeno due motivi:
Primo: i referendum non sono troppo costosi quando li si confronta con i costi di mantenimento di un parlamento di professionisti della politica con il relativo apparato (cfr. Von Arnin 1988 per quanto riguarda la Germania). Poichè in una democrazia diretta l'ultima parola spetta ai cittadini, ci vogliono meno soldi per partiti e per i parlamenti. Inoltre i costi amministrativi dei referendum non sono affatto troppo alti, in quanto si possono mettere al voto insieme vari quesiti in un solo fine settimana e i cittadini potrebbero anche partecipare attivamente alle operazioni di spoglio e di conteggio dei voti. I cittadini possono sostenere dei costi di opportunità, ma ciò ha il vantaggio di renderli più partecipi diretti nella vita del loro stato, il che tende ad accrescere la loro sensibilità anche per i doveri civici.

Secondo: i costi amministrativi sono insignificanti rispetto ai loro vantaggi, derivanti dal fatto che essi riducono la deviazione delle decisioni politiche dalle preferenze individuali.

6. Aspetti di design costituzionale

6.1 Il caso della Costituzione Europea

I padri della costituzione europea hanno fatto bene a cercare ispirazione dalla costituzione federale americana, in particolare